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东营市基层老龄组织规范化建设现状及思考

来源:东营市老龄办第一调研组 浏览次数: 日期:2016年3月21日 21:03

摘  要:基层老龄组织是各级政府直接服务老年群众的工作组织或社会组织,是有效组织、管理和服务老年群众的基础点、关键点,其职能作用的发挥直接关系到老年法规政策能否落到实处。本文在东营市基层老龄组织规范化建设实施情况及现状调研的基础上,对东营市基层老龄组织建设现状、规范化推进措施和取得的实效进行了认真分析和研究,在总结新情况、新问题的同时,结合当前国家老龄委提出加强老年协会建设的意见,就新形势下加强基层老龄组织建设的组织形式、资金问题、能力建设等方面进行了思考,并提出建议,以求对推动基层老龄工作有一定的参考价值。

关键词:老龄  基层组织  规范化

2012年全省加强基层老龄组织建设现场会在聊城召开后,东营市围绕“如何强化基层组织建设,更好地发挥基层老龄组织职能作用”的课题在全市进行了专题调研,找准了当时基层老龄组织建设中存在的“工作力量薄弱、工作机制乏力、投入保障不足、发展不平衡”等症结,2013年提出并制定实施了基层老龄组织规范化建设三年行动计划,明确了重点在乡、村级老龄组织推进“有组织、有制度、有阵地、有活动、有成效”的规范化建设目标。经过三年来的强力推进,东营市基层老龄组织工作规范化水平得到了明显提升,在落实老年法规政策、推进重点工作任务、加强社会治理和服务老年群众等工作中发挥了尤为突出的作用,为新形势下加强基层老龄组织建设提供了经验。

一、东营市基层老龄组织现状

东营市辖三县两区,乡、镇、街道办事处41个,村、居民委员会1943个,总人口191.72万,老年人口35.1万,老年人口占总人口的比重达18.31%。县、乡、村三级老龄组织健全,实现了有组织管事、有人做事、有钱办事。其中,县级老龄办全部为正科级单位,机构独立,核定编制27人,实有工作人员34人;41个乡级老龄办多为与民政所合署办公,机构独立的仅有9个,老龄工作人员131人(其中专职55人,兼职76人);村级老年人工作委员会1943个,主任均有村、居民委员会主任兼任,专兼职工作人员9326人。县、乡两级全部由财政安排工作经费,并按照老年人每人10元的标准设立老龄事业发展专项资金;75%的村级老年人工作委员会暂无固定的工作经费,组织开展工作和活动时,多由村级集体经济根据工作和活动情况列支或接受社会捐助资金。

二、东营市推进基层老龄组织规范化建设的措施及成效

2013年3月,东营市在全市老龄工作会议上提出了加强基层老龄组织规范化建设要求,并决定开展“基层老龄组织规范化建设年”活动,明确了“有组织、有制度、有阵地、有活动、有成效”的目标,启动了三年行动计划。推进实施过程中,全市各级老龄组织不断强化工作措施,细化工作目标,完善验收标准,取得了显著成效。

(一)采取的主要措施。三年来,东营市坚持重心下移,实处着力,不断强化措施,加大资金投入,为基层老龄组织规范建设提供了强有力的组织保证。

1、加强组织领导。2013年3月,副市长刘美华在全市老龄工作会议上,就加强基层老龄组织规范化建设作出了安排部署,市老龄委印发了《关于加强基层老龄组织规范化建设的实施方案》。2013年12月,刘美华副市长又在广饶县组织召开了全市基层老龄组织规范化建设现场会,检验“基层老龄组织规范化建设年活动”成果,总结推广广饶县经验;省老龄办副主任钟永城到会并给予了强有力的指导,进一步增强了东营市推进基层老龄组织规范化建设的信心和决心。全市各级将基层老龄组织规范化建设,作为加强和创新社会治理的重要内容,纳入了基层党组织建设、和谐社区建设、新农村建设总体规划。各县区老龄部门进一步细化基层老龄组织建设目标,建立目标考核体系,切实加强了对基层老龄组织建设的组织领导和督导检查,保证了基层老龄组织规范化建设强力推进。

2、加大资金投入。在基层老龄组织规范化建设推进过程中,东营市各级政府从老龄事业发展专项资金中安排村、居老年人工作委员会规范化建设专项经费,采取以奖代补的方式在设施建设、组织活动等方面给予资助,为基层老龄组织建设提供强劲动力。三年来的时间,市级财政先后投入资金500余万元,扶持基层老年活动室120个,老年文化社团50余个,为20个村居老工委配套了液晶电视、影视库等;三县两区财政投入资金570余万元,重点在新建或改扩建村级老年活动阵地、改善工作环境、开展老年群性活动方面予以扶持,提升了乡、村级老龄组织工作水平。

3、强化典型带动。坚持以点带面,整体推进。东营市在“基层老龄组织规范化建设年”活动方案中明确要求:每个县区每年确定2-3个市级示范乡镇(街道)老龄办和50个市级示范村(居)老工委,各县区结合实际分别创建县级典型,并充分发挥其示范带动作用。通过召开全市基层老龄组织建设现场会等形式,大力推广基层组织建设典型的先进经验做法,带动全市基层老龄组织建设快速发展。全市涌现了,如广饶县村居老年人工作委员会全部由镇街党委发文公布、垦利县垦利街道左家村老年人工作委员会促进村集体经济发展、广饶县大王镇老龄办28年老年人工作档案齐全、广饶县大王镇王西村老年群众文化占领群众思想阵地、东营区东城街道安宁社区老年活动设施一应俱全等等,各具特色的基层老龄组织典型成为了全市基层老龄组织规范化建设的样板,其辐射带动作用显而易见。

4、强化舆论引导。加强舆论宣传是东营市在推进实施基层老龄组织规范化建设过程中,采取的非常行之有效的办法措施。一方面,东营市通过制发文件、媒体宣传、组织活动等形式,广泛宣传加强基层老龄组织规范化建设的重要意义,先后制发了《关于加强基层老龄组织规范化建设的实施方案》、《关于开展“基层老龄组织规范化建设年”活动的通知》、《关于印发<基层老龄组织规范化建设考核验收标准>的通知》等文件,在《东营日报》、东营电视台开设了“孝亲敬老 大爱东营”、“老龄工作回音壁”、“最美夕阳红”等专题栏目,开展了“敬老服务基层行”、“三大寻访”、“银龄之家创建评选”等活动,争取到了党政领导和社会各界的关注和支持,为基层老龄组织发挥作用营造了良好舆论环境。另一方面,东营市将推进基层老龄组织规范化与全市开展的创建全国文明城市、乡村文明行动、小康文明村创建活动等紧密结合起来,组织开展了“孝廉文化一条街”建设活动,市级财政每年投资30余万元扶持建设50条市级“孝廉文化一条街”,成为基层老龄组织建设的一大亮点。

(二)取得的工作成效。东营市牢牢抓住充分发挥基层老龄组织的职能作用这个关键,把“五有”规范化建设目标落脚在“有成效”上,通过抓组织、制度、阵地、活动的规范化建设,促进了基层老龄组织良好地发挥职能作用,把基层老龄组织建设成为了组织健全、功能完善、充满活力、作用显著的规范化组织。

1基层组织建设有了新发展。2013年前,县、乡老龄组织健全,但村、居成立老年人工作委员会的不足80%,且专兼职工作人员较少,50%的仅有村、居民委员会主任1人。通过“基层组织规范化建设年活动”三年行动计划的实施,目前,县、乡、村三级老龄组织网络健全,乡镇老龄办全部明确专职老龄工作干部,14个乡镇还明确有老龄办工作人员编制,工作人员数量达到131人;村、居全部成立老年人工作委员会,明确了主任由村、居民委员会主任兼任,专兼职工作人员不少于3人。特别是,广饶县村级老年人工作委员会组成人员全部由乡镇党委发文明确,强化了工作力量。垦利县永安镇建立了村级老工委组织网络图,河口区、利津县将基层老龄组织建设纳入老龄工作年终考核,有力得促进了全市基层老龄组织规范建设。

2、制度建设进一步规范。“四项制度”(日常工作制度、学习活动制度、信访调解制度、走访慰问制度)和“两簿一册”(老年人活动记录簿、信访调解记录簿和老年人信息花名册),是东营市推进基层老龄组织规范化建设“有制度”目标的基本标准。全市基层老龄组织把制度建设作为检验老龄工作执行力的标尺,进一步健全完善了管理体制和工作机制,充分发挥了参谋助手、综合协调和督促检查的作用,形成推进老龄事业发展的良好机制。三年来,95%以上的乡镇老龄办和87%以上的村级老年人工作委员会健全了“四项制度”,规范提升了工作和服务水平;完善了“两簿一册”,及时掌握老年人思想、身体、生活及个人信息情况,做到了档案资料齐全、信息准确,为开展工作奠定了基础。

3、阵地建设实现新突破。三年来,基层老龄组织重点强化了活动阵地、思想阵地和宣传阵地的建设。坚持因地制宜的原则,采取扩建、改建或一室多用等方式,全市共投资1.2亿元在村居、社区老年人居住相对集中的区域建设老年健身、娱乐活动场所,配套完善室内外活动设施,新建成老年活动室(站、所、中心)370个。重视老年人思想文化建设,城市社区全部建有老年图书阅览室、电脑学习室等,配套有适合老年人阅读的报刊图书,让老年人在思想上融入社会。1160个村居刷涂、悬挂、张贴尊老敬老宣传口号、二十四孝图,380个村建设了“孝廉文化一条街”、“一面墙”,在弘扬传统美德,倡树敬老新风,促进文明建设中发挥了积极作用。

4、老年活动实现经常化。在村居、社区生活的主要人群是老年人,有效组织老年人参与活动是加强老年群体社会治理最行之有效的措施。各级老龄组织重视老年人自我教育、自我管理、自我服务和自我发展,组织成立老年文艺社团、庄户剧团、秧歌队、门球队等文体组织2800余支,经常性组织开展活动,成为活跃在社区、农村的一道亮丽风景,丰富了老年人精神文化生活,也促进了老年人精神健康。比如,大王镇王西村建设了群众大舞台,编排歌颂党的好政策等新颖节目,每周两次举办老年群众演出活动,几十年来这个村老年人思想健康向上,无一信仰邪教人员。三年来,全市共开展老年文化艺术节、“百团千场乐万家”等大型老年群众性活动3100余场次,直接参与活动的老年人达7.6万余人。

5、基层组织发挥作用明显。三年来,基层老龄组织进一步明确了工作职责,积极引导老年人参与经济社会发展和志愿服务,特别是在贯彻落实党委、政府利老惠老政策措施,加强老年群众社会治理,推进精神文明建设等方面,充当宣传员、组织员、引导员和监督员,发挥了突出的作用。如,在东营市老年人救助金发放工作中,尽管发放范围大、发放标准有别、老年人身体状况不一,基层老龄组织却无一错发漏发事情发生;在推进实施“银龄安康”工程中,东营市参保率每年都在96%以上,理赔问题无一投诉等,同样是基层老龄组织在发挥作用。同时,基层老龄组织在促进村居经济社会发展、社会综治、文明建设中也发挥着突出作用,以德高望重的老年人为主成立红白理事会、民事调解小组、义务巡逻队等2370个。其中,特别典型的垦利县渔洼村,以前是出了名的乱村,就是在老工委充分调动起了有威望的老年人参与村级事务管理、民主理财等方面的工作后,渐渐成了全市精神文明村。

三、存在的问题

在调研中,通过与基层老龄组织工作人员和老年群众座谈、发放填写调查问卷、统计数据分析等方式,也发现基层组织规范化建设从存在的一些问题。

(一)村级老工委组织形式不明确。自1987年以来,在全国大环境的影响下,东营市老龄工作机构在不断沿革,从最初的东营市老龄问题委员会办公室,到1990年老龄委员会办公室,到1996老龄协会办公室,再到1998沿革为现在的老龄工作委员会办公室。随着市级老龄组织的沿革,村级老龄组织也随之演变,到目前的老年人工作委员会。但随着全面推进依法治国战略的实施,普遍村级老年人工作委员会的组织形式成了问题(广饶县除外,其组织成立由乡镇党委公布,具有合法性),只能称之为群众性自治组织,既没有党组织的明确,又没有政府职能部门的批准,实际上没有法律地位。尽管山东省内有着统一的默认,但随着依法治国的深入推进,以后的工作必然会产生合法性质疑的影响。

(二)资金短缺制约基层老龄工作发展。目前,村级老龄组织普遍存在资金问题,没有固定的工作经费来源,有计划得推进工作困难较大。这主要是受其组织形式的影响,政府不可能予以核定经费预算,实际上也不具备接受社会捐赠的条件。目前工作费用支出主要来源为村集体经济,或以村居委员会的名义接受社会捐助。如此以来,工作经费无法保障,很大程度上受村集体经济的影响。从当前情况看,如大部分城市社区、广饶县大王镇后屯村、垦利县胜坨镇坨东村、河口区六合街道毕家村等村集体经济好的村,老龄工作水平就高,各项保障政策和服务就能落实到位。但村集体经济相对欠发达的村居,老龄工作就很难开展,一些基础的走访慰问和老年活动都无法开展,也影响了老龄工作干部的工作状态。

(三)县区间基层老龄组织发展不平衡。在调研中发现,基层老龄组织的发展区域间存在较大差异,城乡二元结构仍然较为明显。存在这些发展不平衡的问题主要来源于三个方面的影响。

1、受党政领导重视程度影响。如,在三县两区中,广饶县委县政府高度重视老龄工作,县老龄办人员全部为行政编制,村级老工委由乡镇党委发文公布等。因此,相对其他县区,广饶县各方面工作都走在了全市的前面,涌现出了一大批工作典型。

2、受县域经济状况的影响。如,河口区经济状况相对较好,在民生保障方面的投入就大,老年人基础养老金、老年生活救助金的标准一直领先全市水平;而利津县地方财政收入少,在保障老年民生方面投入就少,一点程度上影响了组织发展。

3、受区域文化差异影响。文化底蕴对老龄组织发展的影响是潜移默化的,组织机构的建设中也必然深受影响。如,广饶县的孙武文化,在基层老龄组织开展文化活动中影响很大,老年人受文化差异的影响,参与活动的积极性也就不尽相同,一定程度上促进着基层组织的发展。

(四)村级老工委工作人员素质差异大。通过调研调查摸底,农村老年人工作委员会工作人员素质普遍偏低,有大中专及以上学历的仅有6人,具有初高中文化程度的472人,具有初中以下文化程度的占据了农村老工委工作人员总数的50%以上;城市社区老工委工作人员素质相对较高,大多为离退休干部或大中专毕业参加工作的年轻人,有大中专学历的占到了社区老工委工作人员的85%以上。多年来,在9326位村级老工委工作人员中,接受过上级老龄部门业务工作培训的仅有1370人,不到总人数的15%。基层老龄组织工作人员的素质差异,直接影响了组织自身工作和服务老年人的能力,不利于基层老龄组织的健康可持续发展。

四、加强基层老龄组织建设的几点思考及建议

从山东省基层老龄组织建设现状看,目前全省的基层老龄组织在促进老龄事业发展中,发挥了显而易见的重要作用。就东营市放置全省而言,扎实推进基层老龄组织规范化建设的成效是显著的,特别是“五有”规范化建设目标的确定,既符合当前基层工作的形势,也符合全省加强基层组织建设的要求,对于促进基层老龄组织建设和夯实老龄工作基础提供了价值参考。然而,正因为山东省老龄组织的特殊性,放在全国对于加强基层老龄组织建设的意见中去考量,不得不引发每一位老龄工作干部,对基层老龄组织建设如何顺应时代要求、满足老年群众需求问题的探索和思考。针对东营市在基层老龄组织规范化建设调研中发现和总结的问题,阐述在四个方面强化基层老龄组织规范化建设的思考及建议。

(一)积极稳妥推进,逐步依法完善基层老龄组织形式。2012年全国老龄办下发了《关于加强基层老年协会建设的意见》(全国老龄办发〔2012〕1号),2015年5月全国老龄办、民政部印发了《关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》(全国老龄办〔2015〕23号),对基层老年协会的性质、职责及建设原则和目标作出了明确说明。应该说,随着我国全面推进依法治国战略的实施,加强基层老年协会的建设,首先是解决了基层老龄组织的法律地位问题 ,让基层老龄组织开展工作更加合法化,是顺应时代发展的必然选择,更符合了推进法治中国建设和加强社会治理的要求。但在山东省、在东营市却存在着特殊的现实问题,村级老工委虽同样是群众性组织,却一直在上级老龄部门的指导下开展工作。若登记注册成老年协会,管理指导的权限则归口民政部门的民间组织管理局。基于十几年老龄部门与民政部门独立办公的实际,建设老年协会有利于确立基层组织的法律地位,却不利于老龄政策和工作任务的落实;考虑到为了更好的促进工作,东营市乃至全省加强基层老年协会建设,还需要做进一步的探索,不可一蹴而就,应在无法改变全省老龄机构现状的情况下,坚持循序渐进,积极稳妥的原则,明确具体的操作意见,进而按照全国的统一要求,在村居、社区加强老年协会建设,逐步确立基层老龄组织的法律地位,把城乡社区老年协会建设成为老年人自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的合法性老年社会组织。

(二)扩展筹资渠道,多方扶持基层老龄组织建设。无论是维持现状的村级老工委,还是登记注册后的老年协会,不管是哪一种形式,基层老龄组织都必然是具有明显公益性、服务性和群众性的老年社会组织,不可能安排政府财政资金的固定预算支出,经费短缺、资金来源不足都将是普遍存在的制约发展的现实问题。为此,加强基层老龄组织建设,就必须要首先考虑维持其正常发展的经费问题。要探索政府、社会等多方筹资模式,拓宽经费来源渠道。要积极争取政府部门加大对基层老龄组织的扶持力度,可以在财政资助、福利彩票公益金资助、社会组织孵化资金倾斜等方面考虑资金来源。要探索政府购买服务模式,鼓励和支持基层老龄组织承接政府购买服务项目或公益创投项目,把具备承接政府购买服务资质的基层老龄组织纳入承接主体。要完善基层老龄组织接受社会捐助机制,鼓励本土社会企业、爱心人士等回乡捐资,支持发展。整合各类社会资金和资源,鼓励企事业单位、社会组织等社会力量为基层老龄组织建设投入资金和设备支持,激励引导公益组织、志愿服务组织等社会机构为基层老龄组织开展志愿服务,分担工作压力,减少资金开支。

(三)加强业务培训,提升基层老龄组织的自身能力。党的十八届三中全会对激发社会组织活力、发挥社会组织在社会治理中的主体地位提出了明确要求。加强基层老龄组织建设的最终目的,也正是要提升基层老龄组织自身的服务能力、发展能力,充分发挥其在老年群体自我服务、自我教育、自我管理、自我发展中的主体作用。鉴于区域发展不平衡、工作人员素质差异大的问题,加强业务培训,提升基层老龄组织工作人员素质就显得尤为重要。为此,上级老龄部门要统筹培训资源,制定定期轮训计划,加大教育培训力度,对基层老龄组织骨干力量进行老龄工作方针、人口老龄化形势、各级老龄法规政策等业务培训,提升基层老龄组织人员队伍的思想境界和业务素质,以适应老龄工作新常态的要求。要在全市多选树单方面或综合性的基层典型,通过组织召开现场会、观摩会、座谈会等形式,加强县区间基层老龄组织工作人员的相互学习交流,共同提高,增强工作能力。可以根据实际需要,探索在基层老龄组织中推行公益性岗位试点,安排法律、社会学、心理学等方面的专职或兼职人员,为基层老龄组织提供培训指导。鼓励和引导社会工作机构为基层老龄组织开展活动提供专业支持,会同基层老龄组织共同开展老年社会服务工作,提升为老服务的质量和水平,进而增强基层老龄组织的活力。

(四)强化舆论宣传引导,优化基层老龄组织建设发展环境。县区间基层老龄组织发展不平衡,很大程度上取决于党委政府对基层老龄组织建设的重要性还没有理解到位,还没有充分认识到基层老龄组织在基层老龄事业、社会公益事业、社区公共服务和社会治理中的重要作用,对这项工作缺乏重视,还没有把这项工作真正摆上突出位置。另一方面,社会各界对基层老龄组织建设以及老年人参与社会的重要性还没有充分认识。因此,支持老年人参与社会、支持基层老龄组织建设的社会舆论氛围有待提升,发展环境有待改善。为此,各级老龄部门要进一步加大宣传力度,充分利用报刊、广播、电视等媒体和互联网,广泛宣传基层老龄组织及各类老年社会组织的先进人物、特色活动、积极作用、工作成果等,宣传基层老龄组织建设的主要内容和政策措施,增进社会了解。要积极探索建立基层老龄组织建设激励评价体系和信息公开制度,引导基层老龄组织开展诚信建设、能力建设,提高公信力、美誉度,在全社会营造关心、理解、支持基层老龄组织建设发展的良好社会氛围。

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