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公办民营:解决养老难题的重要途径 -----东营市首家公办民营养老机构运营情况调查与思考

来源:市老龄办 浏览次数: 日期:2016年10月25日 09:03

摘  要: 在社会人口老龄化背景下,由于家庭养老功能不断弱化,机构养老将成为更多老年人的选择。但从东营市养老机构总体运营情况看,公办养老机构由于受体制的束缚,不能接收社会老年人入住,造成大量床位闲置;另一方面,民办养老机构由于受场地、资金等因素的影响,内部设施较为简陋,护理人员待遇较低,造成经营困难,举步维艰。如何有效盘活公办养老机构、破解民办养老机构发展难题?公办民营成为一种重要途径。本文通过对东营市首家公办民营养老机构—爱德护老院进行实地调研,试图以解剖麻雀的方法,对养老机构公办民营这一新的养老机构进行研究探讨,以便为下步公办养老机构的转型发展提供更好的借鉴。

关键词:养老机构  改革  公办民营

 

一、研究背景

养老机构“公办民营”,顾名思义,就是指将已有的公办养老机构交由社会组织管理和运作。在人口老龄化的社会大背景下,随着家庭规模的日益小型化,家庭养老的功能不断弱化,机构养老日渐成为一种重要的养老选择。特别是随着老年人养老需求的日益旺盛,仅靠政府投资建设和管理运营养老机构无法满足老年人的养老需求,于是民间资本开始进入养老市场,为养老服务业的发展注入活力。但在实际管理运营过程中,公办养老机构和民办养老机构存在着很大的不公平:公办养老机构大多为事业单位,除场地、设施、人员工资等均由政府保障外,每年还能得到政府财政拨款支持,但其普遍存在管理服务人员观念落后,服务质量教低,只是维持现状,维护政府形象,却不考虑创新发展;而民办养老机构从房租到设施、设备的投入再到人工成本的开支,所有经费都来自服务收费,面临融资难、用人难、运营难等问题,造成经营困难,发展前景不够广阔。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“推进社会事业改革创新,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,努力为社会提供多样化服务,更好地满足人民需求”,“积极应对人口老龄化,加快发展社会养老服务体系和发展养老服务业”。2014年9月国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》,对于民间资本进入养老服务业在投资、融资、土地利用、税费减免、补贴支持、人才培养以及慈善捐赠的优惠等方面提供众多的优惠扶持政策。民政部印发了《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》要求各地至少确定1家公办养老机构开展改革试点。目前,东营市养老服务设施共244处,床位11132张。其中,农村幸福院150处,城镇日间照料中心37处,民办养老机构14家,公办敬老院28处。公办敬老院属事业单位,管理人员均为国家正式工作人员,供养对象为“三无”和“五保”老人,供养人数较少,其给各级政府造成一定的财政压力;民办养老机构受资金、场地等因素的制约,虽管理服务水平较高,但却无力扩大经营。因此,如何破解这一难题,成为摆在我们面前的一个重要课题。2014年,东营区文汇街道敬老院以公办民营形式交由民办养老机构爱德护老院经营,为我们破解这一难题提供了有益的借鉴。

     二、东营市首家公办民营养老机构管理运营基本情况

东营区文汇街道敬老院建成于2003年,供养“五保”老人13名,共13名工作人员(大多镇街职工家属),人员工资每年近40万元,水电暖费用和日常维护费用近60万元,文汇街道承担压力较大。同时由于管理水平较低,处于长期亏损状态,供养老人满意度不高。

东营市爱德护老院建成于2009年3月,租赁房屋经营,共65张床位,共收住65位老人,由于该院以收住失能半失能老人为主,收费较低,且无雄厚财力支撑,其经营状况堪忧,去除各项成本费用,机构基本上每年零利润。特别是2013年房屋租赁合同到期后,房租价格翻倍,致使该院一度面临解散。

区老龄办、区民政局在深入分析文汇街道敬老院和爱德护老院实际状况的基础上,提出采用公办民营的方式,将文汇街道敬老院交由爱德护老院管理运营的思路。2013年11月,文汇街道敬老院与市爱德护老院达成转制协议,签订合同10年。合同规定,文汇街道敬老院原管理服务人员全部遣散,由爱德护老院重新聘任管理服务人员;爱德护老院负责文汇街道“三无”老人、“五保”老人的供养服务工作,街道把五保老人费用拨至爱德护老院;护老院的取暖费第一年由政府承担,逐年减少,五年后由爱德护老院承担;爱德护老院根据管理服务运营需要,自主规划设计改造相关设施。

转制后的爱德护老院对原有设施进行了改造,并加强管理服务工作,使护老院的养老服务水平明显提升。在管理服务上,原文汇敬老院供养13名老人,管理服务人员13名,管理服务人员与供养人员比例为1:1,转制后供养96名老人,管理服务人员31人,与供养老人比例为1:3.3。且转制后聘用的全部是专业服务人员,服务效率和水平明显提升。在供养规模上,原文汇街道敬老院共65张床位,改造后达到130张,提高了护老院的容纳能力;在环境建设上,对房屋外观、庭院进行了改造美化绿化,养老环境更加优化;在收住对象上,由原来仅供养“三无”、“五保” 老人到供养社会老人,服务范围更大,社会影响力更好;在经济效益上,文汇街道从原来每年至少投入100万元到现在35万元,减轻了财政负担;爱德护老院从原来的零利润到现在去年盈利2万元。文汇街道敬老院改制后一年的运营实践证明,公办民营是一种切实可行的养老机构管理运营模式。减轻了政府养老压力,降低了民营企业的投资成本,提升了老年人的满意度,是一种“三赢”的养老模式。公办民营试行一年来,实现了三个目标:一是国有资产不流失。原文汇街道敬老院的资产属国有,改制后的国有资产依然姓“公”,爱德护老院只有使用权,没有所有权,未因改制造成国有资产流失。二是养老用途不改变。改制后的养老功能得到更大发挥。一方面对街道的“三无”、“五保” 老人继续供养,政府的兜底保障作用得以继续体现;另一方面,通过改造扩容,收住社会老人,为解决养老难题发挥了重要作用。三是服务水平大提升。改制前敬老院的管理人员大都是村里老干部和镇街的干部家属,管理服务水平较低;改制后,重新聘用了具有专业知识和护理能力的管理服务人员,管理服务水平得到了提升,老年人更加满意

在调查中发现,公办民营运营模式还存在以下问题:一是入住率不高。受传统观念、经济收入、社会舆论等因素的影响,老年人自愿入住或子女主动送老人入住养老机构的并不普遍。一年来,爱德护老院收入老人从65人增加到96人,去除政府供养老人13人外,仅增加18人。二是运营资金短缺,规模受限。改制后养老机构主要是依靠收取服务费用,政府投入仅限保障“三无”、“五保” 老人的基本生活。而相对于周边地区,我市养老服务收费普遍偏低,造成养老机构运营资金短缺,经营困难。三是政府补贴力度不够,政策落实困难。尽管市政府每年按照该机构床位运营的数量给予每个床位不低于2000元的运营补贴(按纯民办机构执行最高每床位2000元标准),区政府也给予补贴,但这些补贴都补充到了实际的日常运营之中。养老机构无力实现规模的扩展。而水、气、电、暖、税收等方面的优惠政策受行业规定的限制很难落实。四是员工薪酬待遇不高,专业化程度较低。与公办养老机构不同的是,受资金所限,民营养老机构的管理服务人员工资待遇普遍较低,揽不到高素质专业人才,一定程度上影响管理服务质量的提升。

三、几点启示

(一)公办民营是新形势下解决养老难题的积极探索和重要途径,必须认真总结扩大推广范围。当前,由政府投资建设、财政经费保障运营的公办养老机构普遍存在活力不足、动力较差的问题;而与之相比,民办养老机构享受的政府补贴相对较低,造成了政府对公办、民办养老机构的不公平待遇,双方无法在同一起跑线竞争。这明显不符合市场配置资源的要求,影响民办养老机构的发展。因此必须打破这种“双轨制”,使更多的公办养老机构“断奶”转为民营,以有效盘活公共资源,让更多的老年人受益。近日,北京市连续出台《北京市养老机构公建民营实施办法》《北京市公办民营养老机构入住及评估管理办法》《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个配套文件,北京市215家公办养老机构将逐步实现民营,这为全国公办养老机构改革作出了有益探索。

(二)加大政策支持和资金扶持力度,补足公办民营养老机构发展之“钙”。从2013年起,各级政府都出台了一系列扶持民办养老机构发展的政策措施,应当说民间资本投向养老服务业迎来一个难得的发展机遇。但从实际运营中看,有些政策落实不到位,特别是水、电、暖、土地等政策较难落实,民办养老机构融资难、征地难、用工难等问题没有得到根本性解决。下一步,一是要加大追责力度,对养老机构扶持政策落实情况进行督查,确保政策落实到位。二是要加大政府补贴力度,根据经济社会发展水平不断提高补贴标准。三是要加强对民办养老服务人员的培训力度,不断提升护理服务水平。四是要鼓励养老机构向周边社区提供居家养老服务,政府补贴部分费用。五是对有条件的民办养老机构应定点为医疗护理服务机构,为老年人提供老年护理和家庭病床服务。

(三)要加大监管力度,确保公办民营养老机构规范发展。鼓励发展不等于放任自流。各级民政、老龄应加强对公办民营养老机构的监管力度,确保其规范发展。一要建立对公办民营养老机构的评价考核办法,细化服务标准,使养老机构在管理服务上有标可照。二要规范政府补贴资金的使用。政府补贴资金必须用于养老机构发展而不能挪作他用。三要保证政府兜底保障作用不丧失,对“三无”、“五保” 老人要确保供养到位。四要加强对国有资产的监管力度,严防国有资产流失。

 

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